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En vertu de l’article 83 de la loi organique, l’exercice de ces compétences relève du congrès de la Nouvelle-Calédonie, l’assemblée délibérante, à l’exception de celles qui sont attribuées expressément par la loi organique au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et à son président.
Les lois du pays, délibérations, résolutions, voeux et avis constituent les différents types de texte que le congrès a vocation à adopter et rendre.
La possibilité pour le congrès de la Nouvelle-Calédonie d’adopter des délibérations dénommées « lois du pays » et ayant force de loi constitue une innovation politique majeure de l’Accord de Nouméa du 5 mai 1998 (Point 2.1.3.).
Le congrès est la seule assemblée locale à exercer un pouvoir législatif qui était jusqu’en 1999 le monopole du parlement. Par ailleurs, elle adopte également des délibérations, textes à caractère.
Domaine de la loi du pays
L’article 99 de la loi organique énumère limitativement les matières dans lesquelles ces lois du pays peuvent intervenir. Lorsqu’elles interviennent dans ces matières, elles ont force de loi, en dehors elles ont un caractère réglementaire.
Parmi ces différentes matières, certaines sont très spécifiques et ponctuelles (signes identitaires, nom de la Nouvelle-Calédonie, compétences transférées et échéancier des transferts de compétences). D’autres, en revanche, sont plus générales et donnent lieu à une production législative soutenue (fiscalité, droit du travail, sécurité sociale…).
Procédure d’élaboration et d’adoption :
Les lois du pays poursuivent une procédure d’élaboration et d’adoption particulière qui obéit à des règles spécifiques dans le cas d’une proposition de loi du pays (voir fiche complète).
Elles ne peuvent être adoptées qu’à la majorité des membres composant le congrès (c’est-à-dire 28 voix) (article 101 LO).
Dans certains cas, l’adoption des lois du pays requiert une majorité qualifiée des trois cinquièmes (signes identitaires, nom de la Nouvelle-Calédonie, compétences transférées et échéancier des transferts) (articles 5 et 26 LO).
Publication au JONC :
Les lois du pays sont publiées au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie (JONC).
Elles entrent en vigueur le lendemain de leur publication, sauf si elles prévoient une autre date.
À défaut d’une définition prévue par la loi organique, les délibérations peuvent être définies de la manière suivante : tous les textes normatifs adoptés par le congrès qui ne sont pas des lois du pays sont des délibérations.
Il est possible de distinguer les délibérations qui viennent préciser les modalités d’application des lois du pays (que l’on peut dénommer délibérations d’application) et celles qui interviennent dans une matière qui ne relève pas du domaine de la loi du pays (article 99 LO) mais bien de la compétence de la Nouvelle-Calédonie (article 22 LO). Dans tous les cas, c’est le congrès, ou sa commission permanente, qui est compétent pour adopter ces délibérations.
Les délibérations ont une valeur réglementaire. Elles peuvent être contestées dans certaines conditions, notamment de délai, devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie (article 205 LO).
Les délibérations du congrès sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie (JONC) ainsi qu’à leur transmission au haut-commissaire de la République par le président du congrès ou le président de la commission permanente (article 204 LO I.).
Contrôle de légalité des actes du congrès.
Le représentant de l’État est chargé d’assurer le contrôle de légalité, c’est-à-dire qu’il peut déférer au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie les délibérations du congrès qu’il estime contraires à la loi (article 204 LO).
En application de l’article 91 de la loi organique, le congrès peut, dans des matières qui relèvent de la compétence de l’État (article 21 LO), adopter des résolutions demandant que soient complétées, modifiées ou abrogées les dispositions législatives ou réglementaires applicables à la Nouvelle-Calédonie.
Ces résolutions sont adressées par le président du congrès au président du gouvernement et au haut-commissaire (article 91 LO).
Les résolutions sont des actes par lesquels le congrès de la Nouvelle-Calédonie attire l’attention de l’État sur un sujet relevant de sa compétence ou sollicite son intervention dans un domaine déterminé (article 67 RI).
Lorsqu’un projet ou une proposition de texte assortit de peines d’emprisonnement l’infraction à ses dispositions conformément à l’article 87 de la loi organique, ses auteurs doivent déposer sur le bureau du congrès, de manière concomitante, un projet ou une proposition de résolution tendant à solliciter auprès de l’État l’homologation de ces peines (article 67 RI).
Les vœux sont des actes par lesquels le congrès de la Nouvelle-Calédonie attire l’attention de toute collectivité, institution ou autorité autre que l’État sur un sujet relevant de sa compétence ou sollicite son intervention dans un domaine déterminé.
Tout membre du congrès peut, sous réserve des dispositions des articles 89 (avis) et 91 de la loi organique (résolution), déposer un vœu portant sur un sujet ne relevant pas de la compétence de l’État. Il doit être précédé d’un exposé des motifs et signé de son ou de ses auteurs.
Après adoption à la majorité des membres du congrès, ces vœux sont transmis par le président du congrès, au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ainsi qu’à la collectivité, l’institution ou l’autorité intéressée.
En vertu des articles 89 et 90 de la loi organique, le congrès ou sa commission permanente, lorsqu’il n’est pas en session, est amené, à la demande du haut-commissaire, à rendre des avis sur divers textes nationaux (projet de ratification des traités internationaux, projet de lois de la République, projet d’ordonnances..).
– Consultation sur les projets de loi nationaux relatifs à l’Union européenne (article 89 LO)
Le congrès est ainsi sur les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation des traités ou accords internationaux, qui ressortent de la compétence de l’État et qui ont vocation à s’appliquer en Nouvelle-Calédonie. Il est également consulté sur les projets et propositions d’actes de l’Union européenne et de la Communauté européenne relatifs à l’association des pays et territoires d’outre-mer à l’Union européenne et à la Communauté européenne (article 89 LO).
Lors de ces consultations, le congrès peut voter des résolutions (voir 3 – les résolutions) adressées par son président au président du gouvernement et au haut-commissaire.
– Consultation sur les projets et propositions de texte nationaux qui concernent la Nouvelle-Calédonie (article 90 LO)
Le congrès est consulté par le haut-commissaire :
1°) Sur les projets de loi et propositions de loi et les projets d’ordonnance qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la Nouvelle-Calédonie ;
2°) Sur les projets d’ordonnance pris sur le fondement de l’article 74-1 de la Constitution (extension avec adaptation à la Nouvelle-Calédonie des dispositions législatives), lorsqu’ils sont relatifs à la Nouvelle-Calédonie.
Ces consultations doivent intervenir, au plus tard, avant l’adoption du projet de loi ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie (Sénat ou Assemblée nationale).
Toutefois, les avis portant sur les projets de loi qui, dès l’origine, comportent des dispositions relatives à l’organisation particulière de la Nouvelle-Calédonie doivent être rendus de façon implicite ou expresse avant l’avis du Conseil d’État.
– Consultation sur les créations et suppressions de communes de la Nouvelle-Calédonie (article 90 LO)
Le congrès est consulté sur les créations et suppressions de communes de la Nouvelle-Calédonie.
Il est également consulté, en cas de désaccord du gouvernement ou des conseils municipaux intéressés, sur la modification des limites territoriales des communes et des communes associées et le transfert de leur chef-lieu.
– Consultation sur l’évolution des règles nationales de la fonction publique d’État (durée d’affectation) (article 90 LO)
Le congrès est consulté sur l’évolution des règles, établies par le gouvernement en matière de durée d’affectation des fonctionnaires de l’État dans certaines collectivités territoriales d’outre-mer, qui sont appliquées en Nouvelle-Calédonie pour déterminer si le centre des intérêts matériels et moraux de ces fonctionnaires y est situé.
Le congrès peut également être consulté par le président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat sur les propositions de loi mentionnées à l’article 90 LO. Le haut-commissaire est informé de cette consultation.
– Délai imparti (articles 89 et 90 LO)
D’une manière générale, le congrès dispose d’un mois pour rendre son avis. Ce délai est réduit à quinze jours, en cas d’urgence, à la demande du haut-commissaire. Le délai expiré, l’avis est réputé avoir été donné.
En dehors des sessions, la commission permanente émet, dans les délais impartis, les avis sur les projets et propositions de texte dont le congrès est saisi à l’exception des avis sur les projets ou propositions de loi organique qui ne peuvent être émis par la commission permanente.
– Opinion des groupes (article 90 LO)
Au plus tard le lendemain de l’adoption d’un avis par le congrès, les groupes d’élus peuvent remettre au président du congrès une opinion sur le projet de texte sur lequel porte cet avis.
Les opinions sont annexées à l’avis du congrès.
Les avis émis au titre du présent article sont publiés au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie.
Ils sont transmis par les services du secrétariat général au gouvernement, au haut-commissaire, aux parlementaires de Nouvelle-Calédonie, au président de l’Assemblée nationale et du Sénat.
En vertu de l’article 73 de la loi organique, l’initiative des lois du pays et des délibérations appartient concurremment au gouvernement et aux membres du congrès.
Il convient ainsi de distinguer les projets de texte qui ont présentés par le gouvernement, des propositions de texte qui émanent des membres du congrès.
Avant son dépôt sur le bureau du congrès, le gouvernement a procédé aux auditions des personnes concernées et des instances consultatives ad hoc dans le cadre de l’élaboration de l’avant-projet de texte. En outre, les projets de loi du pays sont arrêtés en collégialité par le gouvernement, dans le cadre de réunions qui se déroulent généralement le mardi et le jeudi matin.
Dans le cadre d’un projet de loi du pays, le secrétariat général du congrès transmet aux élus l’avant-projet de loi du pays qui sera transmis, pour avis, au Conseil d’État (article 100 LO) avant l’adoption du projet de loi du pays par le gouvernement délibérant en conseil.
Sur chaque projet ou proposition de loi du pays, un rapporteur est désigné par le congrès parmi ses membres ou, si le congrès ne siège pas, par la commission permanente.
– La proposition de texte (article 41 RI)
Une proposition de texte émane d’un ou de plusieurs conseillers.
Elle comporte un exposé des motifs et la proposition de texte elle-même. Elle doit être complétement rédigée et être signées du ou des auteurs.
Les propositions de loi du pays, de délibération, de résolution et de vœu, qui sont présentées par les membres du congrès, sont déposées sur le bureau du congrès. Le président du congrès en donne récépissé et les transmet, sans délai, aux élus (article 41 RI).
Au cours de la troisième mandature (2009-2014), les propositions de texte ont représenté 14% de l’ensemble des textes déposés sur le bureau du congrès. Près d’un tiers de ces propositions étaient des propositions de loi du pays.
L’adoption d’un texte, loi du pays ou délibération, est souvent précédée d’une procédure consultative obligatoire (voir le tableau des instances consultatives).
Il s’agit de recueillir, sur ce texte, l’avis d’une institution (conseil économique, social et environnemental, sénat coutumier…), d’une chambre consulaire (chambre de commerce et d’industrie, chambre d’agriculture..) ou d’un organisme administratif (commission consultative du travail, comité supérieur de la fonction publique territoriale, etc).
Selon que le texte soumis au congrès est un projet ou une proposition, cette consultation est effectuée par des autorités différentes.
Lorsque le texte est un projet, c’est le gouvernement qui consulte.
En revanche, lorsque le texte est une proposition, c’est le congrès qui est chargé d’effectuer cette consultation.
Le président du congrès peut, après avis du bureau, soumettre les propositions de loi du pays, de délibération et de résolution pour avis au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, avant leur examen en commission.
Au-delà d’un mois, à compter de la date de réception de la proposition de loi du pays, de délibération ou de résolution, l’avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est réputé avoir été donné.
Le président du congrès soumet les propositions de loi du pays et de délibération aux instances consultatives (voir tableau des instances consultatives) dont la saisine est imposée par les textes en vigueur.
Il désigne à cet égard par écrit les représentants de l’administration du congrès et, en accord avec l’auteur de la proposition, les représentants de ce dernier, qui peuvent prendre part à la discussion pour soutenir ces propositions au sein de ces instances.
L’adoption des lois du pays est toujours précédée d’une consultation du Conseil d’État (fiche complète Loi du pays).
Les avis rendus par ces différents organismes sont ensuite portés à la connaissance des élus et alimentent leurs réflexions.
Les textes adoptés par le congrès ou par sa commission permanente en séance publique émanent soit du gouvernement de la Nouvelle Calédonie, soit d’un ou plusieurs membres de l’assemblée (articles 71 RI et 73 LO).
Tout membre du congrès a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires qui font l’objet d’un projet ou d’une proposition de loi du pays ou de délibération (article 74 LO).
– Dépôt des projets et propositions de texte et demandes d’avis (article 40 et 41 RI)
Les projets de loi du pays, de délibération et de résolution, dont le congrès est saisi par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ainsi que les demandes d’avis formulées par le haut-commissaire de la République, conformément aux dispositions des articles 89 et 90 de la loi organique, sont déposés sur le bureau du congrès.
L’expression selon laquelle un projet ou une proposition de texte est « déposé » sur le bureau du congrès est une image. En réalité, le dépôt se traduit par un enregistrement effectué par les services du secrétariat général.
Les propositions de loi du pays, de délibération, de résolution et de vœu, qui sont présentées par les membres du congrès, sont déposées sur le bureau du congrès.
Le président du congrès en donne récépissé et les transmet, sans délai, aux élus.
– Enregistrement des projets et propositions de texte (article 42 RI)
Les projets de loi du pays, de délibération et de résolution, les demandes d’avis déposés par le haut-commissaire de la République ainsi que les propositions de loi du pays, de délibération, de résolution et de vœu présentées par les membres du congrès sont inscrits dans l’ordre de leur arrivée, par les services du secrétariat général, sur le rôle général contenant un numéro d’ordre avec indication de la date du dépôt.
– Saisine du gouvernement sur les propositions de texte (article 41 RI)
Le président du congrès peut, après avis du bureau, soumettre les propositions de loi du pays, de délibération et de résolution pour avis au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, avant leur examen en commission.
Au-delà d’un mois, à compter de la date de réception de la proposition de loi du pays, de délibération ou de résolution, l’avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est réputé avoir été donné.
– Saisine des instances consultatives
L’adoption d’un texte, loi du pays ou délibération, est souvent précédée d’une procédure consultative obligatoire. Il s’agit de recueillir, sur ce texte, l’avis d’une institution (conseil économique, social et environnemental, sénat coutumier…), d’une chambre consulaire (chambre de commerce et d’industrie, chambre d’agriculture…) ou d’un autre organisme administratif (commission consultative du travail, comité supérieur de la fonction publique …).
Selon que le texte soumis au congrès est un projet ou une proposition, cette consultation est effectuée par des autorités différentes. Lorsque le texte est un projet, c’est le gouvernement qui consulte. En revanche, lorsque le texte est une proposition, c’est le Congrès qui est chargé d’effectuer cette consultation, étant précisé qu’aux termes de l’article 41 du règlement intérieur, les propositions de délibération et de loi du pays peuvent être soumises, après avis du bureau, par le président du congrès, au gouvernement pour avis.
Le président du congrès soumet les propositions de loi du pays et de délibération aux instances consultatives dont la saisine est imposée par les textes en vigueur (voir le tableau des instances consultatives). Il désigne à cet égard par écrit les représentants de l’administration du congrès et, en accord avec l’auteur de la proposition, les représentants de ce dernier, qui peuvent prendre part à la discussion pour soutenir ces propositions au sein de ces instances (article 42-1 RI).
Les avis rendus par ces différents organismes sont ensuite portés à la connaissance des élus et ils contribuent à alimenter leurs réflexions.
– Les amendements
En vertu de l’article 74 du règlement intérieur, les élus ont le droit de déposer des amendements. Ces amendements ont pour objet de modifier, compléter ou supprimer tout ou partie des dispositions d’un texte soumis au congrès ou d’y intégrer des dispositions nouvelles.
Les amendements aux textes examinés par le congrès peuvent être déposés par les conseillers de la Nouvelle-Calédonie :
– avant l’étude par la commission intérieure compétente, du projet ou de la proposition,
– directement au cours de la réunion de cette commission,
– après l’examen du texte par la commission, dans un délai de soixante-douze heures au moins avant la séance. Lorsque ce délai est expiré, des sous-amendements peuvent être déposés, à condition qu’ils se rapportent à un amendement déposé dans les délais requis et ayant fait l’objet d’un examen par la commission compétente.
À titre exceptionnel, les élus peuvent déposer des amendements pendant la séance.
Un amendement n’est recevable que s’il s’applique à un article du texte qu’il vise ou, s’agissant d’articles additionnels, s’il est proposé dans le cadre du projet ou de la proposition.
– Examen en commission
Les projets et propositions de texte sont examinés par la ou les commissions concernées (voir fiche complète commission I. B. 3.).
Cette étape est déterminante car elle permet aux élus de mieux cerner l’impact ainsi que le contexte économique, social ou culturel dans lequel s’inscrit le projet ou la proposition de texte avant de lui donner une dimension politique lors du débat en séance publique.
– Examen en séance publique
Les projets de loi du pays, de délibération et de résolution dont le congrès est saisi par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, les demandes d’avis déposées par le haut-commissaire de la République, les propositions de loi du pays, de délibération, de résolution et de vœu, sont examinés en séance publique (article 58 RI).
Discussion et vote
Les projets ou propositions de délibération, les propositions de résolution et de vœu ainsi que les demandes d’avis formulées par le haut-commissaire de la République font l’objet d’une discussion ouverte par le président de la commission compétente (article 59 RI).
Lorsque le rapport de la commission a été imprimé et distribué, sa présentation peut se limiter à un complément d’information ou à un commentaire, sans qu’il en soit donné lecture (article 59 RI).
L’examen des projets, des propositions et des demandes d’avis déposées par le haut-commissaire de la République est précédé d’une discussion générale qui porte sur l’ensemble des textes soumis à délibération (article 60 RI).
Après la clôture de la discussion générale décidée par le président, le congrès procède à la discussion et au vote article par article (article 61 RI).
Sans préjudice des règles spécifiques d’adoption de certaines délibérations prévues par la loi organique, les délibérations sont adoptées par le congrès au scrutin public à la majorité relative des membres présents ou représentés (28 membres), sous réserve du respect des règles de quorum fixées à l’article 71 de la loi organique (moitié au moins des membres présents ou représentés – voir fiche séance publique).
La discussion porte successivement sur chaque article et les amendements qui s’y rattachent (article 62 RI – voir guide des amendements).
Sur chaque amendement et indépendamment des explications de vote, ne peuvent être entendus que l’un des signataires, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les personnes qui y ont été autorisées par le président du congrès (article 77 RI).
La parole n’est accordée sur l’ensemble d’un article qu’une seule fois à chaque orateur, sauf exercice du droit de réponse aux présidents et aux rapporteurs et indépendamment des explications de vote (article 63 RI).
Avant le vote sur l’ensemble d’un projet, d’une proposition ou d’un avis sollicité par le haut-commissaire de la République, la parole peut être accordée pour cinq minutes, pour une explication de vote, à un orateur de chacune des formations politiques et à un orateur supplémentaire par groupe politique constitué (article 65 RI).
Après le vote de tous les articles, il est procédé au vote sur l’ensemble. Le décompte des votes est assuré par les secrétaires (article 64 RI).
Aucune intervention des conseillers et du gouvernement n’est admise après l’explication de vote (article 65 RI).
Le président du congrès, le président du gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe peuvent demander qu’un projet ou qu’une proposition de loi du pays ou de délibération soit examiné selon la procédure d’adoption simplifiée.
Saisi de cette demande, le congrès vote immédiatement à main levée et sans débat.
La discussion sur le texte n’intervient qu’après l’expiration d’un délai minimum de 24 heures.
La demande d’examen du texte selon la procédure d’adoption simplifiée est notifiée au gouvernement.
Les amendements des membres du congrès et de la commission saisie au fond sont recevables, au plus tard jusqu’à 19 heures, la veille de la discussion prévue le lendemain matin, ou au plus tard jusqu’à 9 heures, le jour de la discussion prévue l’après-midi.
Si postérieurement à ce délai, le gouvernement dépose un amendement, le texte est retiré de l’ordre du jour. Il peut être inscrit au plus tôt, lors de la séance suivante. La discussion a alors lieu selon la procédure de droit commun.
Lorsqu’un texte soumis à la procédure d’adoption simplifiée fait l’objet d’amendements dans les conditions prévues ci-dessus, le président du congrès appelle uniquement les articles qui font l’objet d’un amendement.
Sur chaque amendement, peuvent seuls intervenir l’auteur de l’amendement ou un membre de son groupe, le président du gouvernement, le président et le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur “contre”.
Le président ne met aux voix que les amendements, les articles auxquels ils se rapportent et l’ensemble du projet ou de la proposition de loi du pays ou de délibération.
Cette procédure peut également être utilisée lorsqu’une nouvelle délibération est demandée.
Caractère exécutoire des actes du congrès.
Les délibérations du congrès et de sa commission permanente sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie ainsi qu’à leur transmission au haut-commissaire, par le président du congrès ou par le président de la commission permanente (article 204 LO I.).
Les autres actes pris au nom de la Nouvelle-Calédonie (vœu et résolution) sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication (article 204 LO III.).
Le président du congrès et le président de la commission permanente certifient sous leur responsabilité, chacun en ce qui le concerne, le caractère exécutoire des actes qu’ils émettent (article 204 LO V.).
La preuve de la réception des actes par le haut-commissaire peut être apportée par tout moyen. L’accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé à cet effet, mais n’est pas une condition du caractère exécutoire des actes (article 204 LO V.).
Le haut-commissaire défère au tribunal administratif les délibérations du congrès, de sa commission permanente ou de son bureau, les actes du président du congrès, qu’il estime contraires à la légalité, dans les deux mois de la transmission qui lui en est faite.
Lorsque le haut-commissaire défère un acte au tribunal administratif, il en informe sans délai le congrès et lui communique toute précision sur les illégalités invoquées.
À la demande du président du congrès ou du président de sa commission permanente, le haut-commissaire peut faire connaître son intention de ne pas déférer un acte au tribunal administratif.
Le haut-commissaire peut assortir son recours d’une demande de suspension.
Jusqu’à ce que le tribunal ait statué, la demande de suspension en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation de service public formée par le haut-commissaire dans les dix jours à compter de la réception de l’acte entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d’un délai d’un mois, si le tribunal n’a pas statué, l’acte redevient exécutoire.
Lorsque l’acte attaqué est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif ou un membre du tribunal délégué à cet effet prononce la suspension dans les quarante-huit heures. La décision relative à la suspension est susceptible d’appel devant le Conseil d’État dans la quinzaine de sa notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d’État ou un conseiller d’État délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures.
Si le haut-commissaire estime qu’un acte pris par les autorités de la Nouvelle-Calédonie ou d’une province, soumis ou non à l’obligation de transmission, est de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l’intégrité d’une installation ou d’un ouvrage intéressant la défense nationale, il peut en demander l’annulation pour ce seul motif ; il défère l’acte en cause dans les deux mois suivant sa transmission, ou sa publication ou sa notification, à la section du contentieux du Conseil d’État, compétente en premier et dernier ressort ; il assortit, si nécessaire, son recours d’une demande de suspension; le président de la section du contentieux du Conseil d’État, ou un conseiller d’État délégué à cet effet, statue dans un délai de quarante-huit heures.
